KHO:2011:11

Asiasanat: Maankäyttö ja rakentaminen, Asemakaavan laatimistarve, Asemakaava-alueen rajaus, Kunnan kaavoitusmonopoli, Kunnan maapoliittinen ohjelma, Maanomistajien yhdenvertaisuus, Yleiskaavan ohjausvaikutus
Tapausvuosi: 2011
Antopäivä: 31.1.2011
Diaarinumero: 1573/1/10
Taltio: 194

Kaupungin omistamalle noin 10 hehtaarin suuruiselle alueelle oli laadittu asemakaava, jolla oli osoitettu pääosin pientalotontteja noin 270 asukkaalle. Asemakaava-alue sijaitsi jo aikaisemmin asemakaavoitetun alueen länsipuolella, kuitenkin siten, että mainittujen alueiden väliin jäi noin 70 metriä leveä ja runsaat 400 metriä pitkä asemakaavoittamaton kaistale, joka oli yksityisessä omistuksessa. Vuonna 2004 hyväksytyssä yleiskaavassa asemakaava-alue ja mainittu yksityisessä omistuksessa oleva alue olivat kuuluneet samaan asuntoaluevaraukseen. Hallinto-oikeus oli kumonnut kaava-alueen ulkopuolelle rajatun alueen omistajien valituksesta kaupunginvaltuuston päätöksen kaavan hyväksymisestä. Hallinto-oikeus oli katsonut, että kaupunki oli käyttänyt kaava-alueen rajauksesta päättäessään harkintavaltaansa väärin ja ettei asemakaavoituksessa ollut riittävästi otettu huomioon yleiskaavan ohjausvaikutusta.

KHO kumosi kaupunginhallituksen valituksesta hallinto-oikeuden päätöksen. Kunnalla on velvoite alueen asemakaavoittamiseen, jos maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:ssä säädetyt edellytykset täyttyvät. Mainitun lainkohdan perusteella yksittäisellä maanomistajalla ei ole oikeutta saada aluettaan kaavoitetuksi, vaan kaavan laatimisen tarpeellisuus kuuluu kunnan ratkaistavaksi. Maanomistajien tasavertaisen kohtelun vaatimus huomioon ottaen tietyn alueen sisällyttäminen asemakaavoitettavaan alueeseen tai sen jättäminen asemakaavoitettavan alueen ulkopuolelle ei toisaalta voi perustua yksinomaan siihen, että alueen omistaa tietty maanomistaja. Puheena olevan kaava-alueen rajaus ei näin ollen myöskään voinut perustua pelkästään siihen, että kaupungin tavoitteena oli kaavoittaa ensisijaisesti omistamiaan alueita. Kysymyksessä olevan kaupungin maapoliittiseen periaateohjelmaan sisältynyt tavoite ei siten syrjäyttänyt maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyä sen suhteen, miten asemakaavoituksen tulee edetä ja millä tavoin yleiskaavan ohjausvaikutus otetaan asemakaavoituksessa huomioon.

Kun otettiin huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:stä ilmenevä tarkoitus turvata kunnan päätäntävalta asemakaavoituksessa, kaupunginhallituksen kaava-alueen rajauksesta esittämä maankäytöllisiin syihin perustuva selvitys sekä se seikka, että asemakaavoituksen ulkopuolelle tässä vaiheessa jätetty alue oli pinta-alaltaan yksinäänkin riittävän suuri muodostaakseen tarkoituksenmukaisen suunnittelukokonaisuuden, kaupunginvaltuuston ei voitu katsoa loukanneen maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta tai muutoinkaan ylittäneen harkintavaltaansa hyväksyessään asemakaavan kaava-aluetta koskevine rajauksineen.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 20 § 1 momentti, 50 § ja 51 §

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeuden päätös 31.3.2010 nro 10/0238/5

Järvenpään kaupunginvaltuuston päätös

Järvenpään kaupunginvaltuusto on päätöksellään 15.6.2009 (§ 95) hyväksynyt Saunaniityn pientaloalueen asemakaavan ja tonttijaon. Asemakaavalla muodostuvat 3. kaupunginosan (Saunakallio) asuinpientalojen kortteli (AP-15) 348, erillispientalojen korttelit (AO-35) 349 - 359, jäteveden pumppaamoa varten varattu alue sekä katu-, virkistys- ja lähivirkistysalueita.

Noin 10 hehtaarin suuruinen kaava-alue sijaitsee Järvenpään luoteisosassa vajaan kolmen kilometrin päässä kaupungin keskustasta. Kaavaselostuksen mukaan kysymyksessä olevalle uudelle lähinnä omakotirakentamiseen sopivalle pientaloalueelle on arvioitu tulevan noin 270 asukasta.

Asian käsittely Helsingin hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Järvenpään kaupunginvaltuuston päätös kumotaan. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella, että Ristikadun jatkaminen Eriksnäsintielle avaisi liikenteen läpiajoreitin Pohjoisväylältä sekä Lahden moottoritieltä Haarajoen liittymästä Jäppilänkatua myöden Eriksnäsintielle ja edelleen länteen, mistä aiheutuisi suurta haittaa Laurilantien, Jäppilänkadun ja Ristikadun varrella sijaitseville pientaloalueille. Asemakaavaan olisi tullut sisällyttää merkinnät, joiden avulla ajoreitin houkuttelevuus läpiajoliikenteelle saataisiin estettyä. Ristikadun jatketta ei tulisi määritellä kokoojakaduksi vaan asuntokaduksi. Alueen pohjoisreunaan olisi tullut osoittaa kevyen liikenteen väylä tai ulkoilureitti.

B ja C ovat valituksessaan vaatineet, että kaupunginvaltuuston päätös kumotaan. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella, että tonttialueiksi on kaavoitettu vain kaupungin omistamat alueet, kun valittajien omistamat alueet kahden asuntoalueen välissä on jätetty kaavoittamatta. Ristikadun jatkeen linjaus Eriksnäsintieltä alkaen on jäänyt kokonaan perustelematta. Linjauksesta ei ole kuultu maanomistajaa.

Järvenpään kaupunginhallitus on antanut valitusten johdosta lausunnot.

A sekä B ja C ovat antaneet vastaselitykset.

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 31.3.2010 kumonnut Järvenpään kaupunginvaltuuston päätöksen. Hallinto-oikeuden päätöksessä on katsottu, että kaava-alueen rajaus on kaava-alueen itäpuolella määrätty muilla kuin maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetuilla maankäytöllisillä perusteilla eikä alueella voimassa oleva yleiskaava ole tältä osin ollut riittävästi ohjeena asemakaavaa laadittaessa. Kaava-alueen rajaus on johtanut kaava-alueen ulkopuolelle jääneen maanomistajan eriarvoiseen kohteluun. Lisäksi hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, että lausunnon antaminen A:n sekä B:n ja C:n valitusten osalta raukeaa enemmälti.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Asemakaava-alue sijaitsee Järvenpään luoteisosassa Saunakallion kaupunginosassa, vajaan kolmen kilometrin päässä Järvenpään keskustasta. Kaava-alue rajoittuu pohjoisessa Tuusulan kunnan rajaan. Kaava-alueen ja alueen itäpuolella sijaitsevan pientaloalueen väliin jää kiinteistöön 1:98 kuuluva keskimäärin noin 75 metriä leveä ja noin 440 metriä pitkä asemakaavoittamaton kaistale. Kaava-alue ja puheena oleva kaistale on Järvenpään yleiskaavassa merkitty asuntoalueeksi (Amin). Yleiskaavassa on osoitettu katuyhteys Vehkatieltä Eriksnäsintielle. Valituksenalaisessa asemakaavassa pääosa kaava-alueesta on merkitty asuinalueeksi (AO tai AP). Asuinalueiden lisäksi alueella on sen sisällä ja eteläreunassa vähäiset virkistysalueet sekä alueen keskellä asuintonteille menevät tiealueet. Kaava-alueeseen kuuluu lisäksi Vehkatieltä Eriksnäsintielle osoitettu Ristikatu.

Asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys, erityisesti asuntotuotannon tarve, taikka maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää. Yksittäisellä maanomistajalla ei ole perusteltua oikeutta saada aluetta kaavoitetuksi haluamallaan tavalla, vaan kaavan laatiminen ja kaava-alueen määrittäminen kuuluu kunnan ratkaistavaksi. Maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus koskee kuitenkin myös asemakaava-alueen rajaamista. Maanomistajien erilaiseen kohteluun tulee olla asemakaavan sisältövaatimuksista johdettavissa olevat hyväksyttävät syyt.

B ja C omistavat asemakaava-alueeseen rajoittuvan kiinteistön. Asemakaava sijoittuu kaupungin omistamalle maalle, kuitenkin niin, että Ristikadun jatkeen muodostava katualue on osaksi B:n ja C:n omistamalla kiinteistöllä. Yleiskaavassa osa kiinteistöstä on samaa Amin-merkinnällä osoitettua asemakaavoitettavaksi tarkoitettua väljää pientalovaltaista aluetta kuin se alue, joka asemakaavassa on osoitettu asuntorakentamiseen. Edellä mainittu kapea kiinteistön osa jää asemakaavalla kaavoittamattomaksi alueeksi nyt kaavoitetun ja aikaisemmin kaavoitetun asuntoalueen väliin.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan Järvenpään kaupunki laatii uusia asemakaavoja vain omistamilleen maille. Kun kaupungin ostoyrityksistä huolimatta B ja C eivät olleet halukkaita myymään tilastaan sitä osaa, joka yleiskaavassa on varattu osaksi nyt asemakaavoitettua pientaloaluetta, päätettiin asemakaava laatia vain muuhun osaan yleiskaavan osoittamasta asuinalueesta. Järvenpään kaupunki ei ilmoituksensa mukaan tee maankäyttösopimuksia eikä laadi ensimmäisiä asemakaavoja yksityisten maille, vaikka maankäyttö- ja rakennuslaki oikeuttaa kunnan perimään siitä kehittämiskorvauksia. Ensimmäisten asemakaavojen laatiminen yksityisten maille tulee kaupungin mukaan kysymykseen vain siinä tapauksessa, että kaupungin Maapoliittista periaateohjelmaa tulevaisuudessa muutetaan.

Asemakaavan rajaus yleiskaavassa osoitetun Amin-alueen sisällä on tapahtunut kaupunginhallituksen lausunnossa selostetuista maanomistukseen liittyvistä syistä. Asemakaavassa on kaupunginhallituksen lausunnon vastaisesti kuitenkin osoitettu katualue B:n ja C:n omistamalle kiinteistölle. Asiassa ei ole ilmennyt, että maanomistajien erilainen kohtelu perustuisi asemakaavan sisältövaatimuksista johtuviin hyväksyttäviin maankäytöllisiin perusteisiin. Kaupungin hyväksymän Maapoliittisen periaateohjelman tavoite asemakaavojen laatimisesta yksinomaan kaupungin omistamalle maalle ei syrjäytä maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta asemakaavoituksessa. Hallinto-oikeus katsoo, ettei yleiskaava ole edellä olevalta osin ollut riittävällä tavalla ohjeena asemakaavaa laadittaessa ja että asemakaavan valmistelu on tapahtunut perustuslain 6 §:ssä säädetyn yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisesti. Asemakaava aiheuttaa edellä mainituille maanomistajille kohtuutonta haittaa, joka olisi voitu välttää syrjäyttämättä kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu Suomen perustuslain 6 §, maankäyttö- ja rakennuslain 50 §, 51 § ja 54 §:n 1, 2 ja 3 momentti sekä kuntalain 90 §.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Järvenpään kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kumottaessa hallinto-oikeuden päätös samalla käsitellään A:n sekä B:n ja C:n valitukset niiltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt niistä päätöksensä lopputuloksen vuoksi lausumatta ja Järvenpään kaupunginvaltuuston päätös saatetaan voimaan. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asemakaava-alueen rajaus ja suunnittelun tarve

Tonttitarpeen täyttämiseksi Järvenpään kaupunki pyrkii harjoittamaan aktiivista maapolitiikkaa, jonka tavoitteena on omistaa kaavoitettavaa maata oikeasta paikasta oikeaan aikaan ja oikein kustannuksin siten, että maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:n mukainen velvoite voidaan täyttää. Kaupunki on laatinut pitkän tähtäimen toteutuksen perustaksi yleiskaava 2020:n, joka on hyväksytty vuonna 2004.

Kaavoituskatsauksessa 2009 todetaan, että kaupungin tavoitteena on kaavoittaa Ristikatuun liittyvälle omistamalleen alueelle mahdollisimman pian omakotitontteja, jotka voitaisiin luovuttaa rakentajille. Kaavoituskatsauksessa todetaan lisäksi, että kaupungin oma tonttivaranto on maaliskuussa 2009 pienentynyt siten, että jäljellä oli neljä kerrostalo-, 12 rivitalo- ja 12 omakotitalotonttia.

Kaupungin eteläosassa sijaitsevan Lepolan alueen ensimmäisen vaiheen asemakaavoitus on ollut vireillä samanaikaisesti Saunaniityn kaavoituksen kanssa. Tiedossa on ollut, että valmistuttuaan Lepolan kaava helpottaisi ratkaisevasti kerros- ja rivitalorakennuspaikkojen tarjontaa. Tuolloin on ollut myös tiedossa, että kesän 2009 aikana toteutettavan tarjouskierroksen aikana kaikki jäljellä olevat omakotirakennuspaikat tultaisiin myymään. Omakotirakennuspaikkojen kasvavaan kysyntään kaupunki ei ole pystynyt vastaamaan vuoden 2006 jälkeen muuten kuin hajanaisia yksittäisiä rakennuspaikkoja luovuttaen. Normaalisuhdanteen aikana tarve on noin 30 rakennuspaikan vuosittaiseen luovutukseen.

Saunaniityn asemakaava-alueelle osoitetut omakotitalojen rakennuspaikat vastaavat määrältään kahden tai kolmen vuoden välitöntä kysyntää, mutta rivi- ja kerrostalojen rakennuspaikkojen tarve ei ole niin kiireinen, ettei sitä ehdittäisi täyttää Lepolaan ja myöhemmin muualle suunniteltavilla paremmin rakentamiseen soveltuvilla alueilla.

Saunaniityn asemakaava-alueen itäosa on huonojen maaperäolosuhteiden ja pääradan aiheuttamien melu- ja tärinähaittojen sekä kunnallistekniikan taloudellisen järjestämisen johdosta osoitettu tehokkaampaan yhtiömuotoiseen rakentamiseen, jolloin haittojen ehkäisy ja rakentamisen kustannustehokkuus ovat paremmin hallittavissa. Asemakaavaan otetulle rivitalotontille on tarkoitus toteuttaa asuntopoliittisten periaatteiden mukaisesti vuokra-asuntoja kaupungin oman asuntoyhtiön toimesta. Tällaisella pientalo-rivitalotontilla ei olisikaan sen sijainnin ja pohjaolosuhteiden vuoksi kysyntää kovan rahan markkinoilla. Samojen periaatteiden mukaisesti myös asemakaavan ulkopuolelle jätetyt B:n ja C:n omistamat yleiskaavan Amin-alueen itäosat tulisi asemakaavoitettaessa osoittaa tehokkaampaan yhtiömuotoiseen pientalo- tai rivitalotuotantoon, mikäli ne ylipäätään on mahdollista ottaa rakentamiskäyttöön. Kaupungilla ei ole ollut asuinalueiden osalta tähän tarvetta maankäyttö- ja rakennuslain 51 § huomioon ottaen.

Ristikadun jatkeen asemakaavoituksen tarve koko kadun pituudelta on selkeästi määritetty Järvenpään yleiskaava 2020:ssa, jossa se on määritetty koko kaupunkia koskevan liikenneverkon kokoojaväyläksi.

Edellä mainituilla perusteilla kaupunginhallitus katsoo, että Saunaniityn asemakaava-alueen rajaus omakotirakentamiseen soveltuvaan maa-alueeseen ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:n vastainen.

Yleiskaavan ohjausvaikutus ja asemakaava-alueen rajauksen maankäytölliset perusteet

Mitä tulee B:n ja C:n omistamia maa-alueita koskeviin yleiskaavamerkintöihin ja -määräyksiin, Saunaniityn asemakaava-alueen itäpuolella on kh/II-aluemerkintä, jonka mukaan asemakaava-alueen ulkopuolelle jätetty Amin-alueen osa kuuluu paikallisesti merkittävään laajaan kulttuuriympäristöalueeseen, jonka arvokkaat piirteet säilytetään asemakaavoituksella tai muilla toimenpiteillä. Aluemerkintä jatkuu kauas etelään niin sanotulla B:n pellolla. Yleiskaavamerkintä perustuu Järvenpään kulttuuriympäristön hoitosuunnitelmaan ja siinä esitettyihin toimenpidesuosituksiin.

Asemakaava-alueen etelä- ja kaakkoispuolella on MU-merkintä, jonka mukaan maa- ja metsätalousvaltaisella alueella on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta. Alueella on maisemaa muuttavia töitä koskeva toimenpiderajoitus. MU-alueen eteläpuolella on virkistysaluemerkintä V, joka sisältää maisemaa muuttavia töitä koskevan toimenpiderajoituksen. Osalla MU- ja V-alueesta on myös aluemerkintä kh/III, jonka mukaan alueella on paikallinen kulttuuriympäristöalue, jonka arvokkaiden piirteiden säilyttämistä edistetään. Alue käsittää käytännössä Eriksnäsin vanhan tilan tilakeskuksen ympäristöineen.

Yleiskaavamerkinnät ovat hengeltään samalla tavoin rakentamista rajoittavia ja edellyttävät jatkosuunnittelun perustaksi lisäselvityksiä nyt asemakaavoitettua aluetta tai sen itäpuolella olevaa yleiskaavan Amin-alueen osaa selvästi laajemmalla alueella. Yleiskaavan Amin-käyttötarkoitusmerkintä "väljä pientalovaltainen asuntoalue" on lisäksi ymmärrettävä yleiskaavatasolla rajatun osa-alueen yleispiirteiseksi pääkäyttötarkoitukseksi, jota asemakaavan laadinnan yhteydessä aina tarkennetaan rajauksen ja muiden ominaisuuksien osalta. Yleiskaavan merkinnöistä ja kaavamääräyksistä sekä asemakaavaselostuksen liitteenä olevista melu- ja maaperäselvityksistä johtuen voidaan asemakaavan ulkopuolelle jätetty osuus Amin-alueesta joutua osoittamaan jopa joko kokonaan tai ainakin osittain rakentamisesta vapaaksi. Yleiskaavalla ei ole tosiasiallisesti ratkaistu rakennuskelpoisten omakoti- tai muiden pientalotonttien tarkkaa sijoitusta tai ulottuvuuksia.

Edellä sanottujen yleiskaavaan liittyvien rajoitusten ja jatkoselvitystarpeiden vuoksi on Ristikadun jatkeeseen liittyvää ensimmäistä asemakaavaa rajattaessa harkittu, että yleiskaavan Amin-alueen itäosaa tai muita ympäröiviä alueita ei ole tarkoituksenmukaista liittää tässä vaiheessa asemakaavoitettavaan alueeseen, vaan asemakaava on laadittu osa-alueelle, johon tällaisia rajoituksia ei sisälly. Amin-alueen itäosan asemakaavoittaminen on sinänsä mahdollista erillisenä hankkeena, kun rivitalotontteja tarvitaan tällä alueella.

Kaupunki edistää asemakaavan sisältövaatimusten toteuttamista johdonmukaisen maapolitiikan avulla. Raakamaan hankinta yleiskaavan mukaisilta kasvusuunnilta auttaa kehittämään kaupungin yhdyskuntarakennetta toivottuun suuntaan, jolloin yleiskaavan ohjausvaikutus korostuu. Kaupungin hankkiman maan asemakaavoitus ja tonttien rakentamiskelpoiseksi saattaminen sujuu järjestelmällisesti, joutuisasti ja kaupungin asukkaiden ja muiden toimijoiden tarpeiden mukaisesti sitä mukaa kuin kaupungin kehitys sitä edellyttää. Kun ensimmäistä kertaa asemakaavoitettava maa hankitaan kaupungin omistukseen, kaikkia maanomistajia kohdellaan tasapuolisesti riippumatta tulevasta kaavaratkaisusta. Asemakaavoituksen synnyttämä maan arvonnousu käytetään kaavan toteuttamisesta kaupungille aiheutuviin moniin kustannuksiin. Kaupungin riittävä tonttivaranto ja tonttien suunnitelmallinen luovutus antaa mahdollisuuden vaikuttaa tonttien sekä asumisen ja yrittämisen hintatasoon.

Kaupungilla on tonttien luovuttajana mahdollisuudet varmistaa asemakaavan ja siihen liittyvän kunnallistekniikan oikein ajoitettu ja taloudellinen toteuttaminen siten, etteivät kaupungin palvelu- ja infrasijoitukset jää hukkakäyttöön alueiden epätasaisen rakentamisen tai muun maanomistukseen liittyvän intressin vuoksi.

Saunaniityn asemakaavan rajaukseen ja sisältöön on ollut maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 ja 2 momentin mukaiset perustelut, vaikka ne eivät ole olleet riittävän näkyvästi esillä asemakaavan selostuksessa ja päätösprosessin kuluessa annetuissa lausunnoissa.

Eriarvoinen kohtelu ja kohtuuton haitta

Hallinto-oikeuden päätöksessä tarkoitettu tasa-arvoisuuden puute ja aiheutunut haitta kohdistuvat joko maanomistajan hallitseman yleiskaavan Amin-alueen osan asemakaavoittamatta jättämiseen tai Ristikadun jatkeen asemakaavoittamiseen maanomistajan maille taikka näihin molempiin. Jos hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa tarkoitetaan viitata Amin-alueeseen, kaupunki toteaa kohtelevansa kaikkia maanomistajia yhdenvertaisella tavalla, kun se ei laadi ensimmäistä asemakaavaa yksityisen omistamalle maalle. Maanomistajalta saamatta jäävästä rakennusoikeudesta ei voi syntyä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentin mukaista haittaa, koska alueita voi edelleen käyttää normaalisti nykykäytön mukaiseen maa- ja metsätalouteen. Asemakaavan ja rakennusoikeuden saaminen ei ole maanomistajan subjektiivinen oikeus.

Jos hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa tarkoitetaan viitata maanomistajan maalle osoitettuun Ristikadun katualueeseen, kaupunki toteaa, että kysymys on rautateiden, tiestön ja voimansiirtoalueiden rakentamiseen rinnastettavasta infrastruktuurin rakentamisesta, jossa maa-alue otetaan yleisen tarpeen niin vaatiessa julkiseen käyttöön. Mahdolliset haitat eivät kadun ja asuinrakennusten ja muiden piha-alueen kohteiden välisen riittävän etäisyyden vuoksi ole kohtuuttomia. Kaikkia haittoja ei voida välttää syrjäyttämättä koko kaupungin katuverkoston vaatimaa ja yleiskaavan mukaista uutta kokoojakatuyhteyttä. Haitan vastineeksi maanomistajalle tulee mahdollisuus liittyä vesi- ja viemäriverkkoon. Aiheutuneesta menetyksestä ja haitasta maksetaan täysi korvaus.

Hallinto-oikeuden päätöksessä kunta ja muut maanomistajat rinnastetaan keskenään samanarvoisiksi maanomistajiksi. Kaupunki toteaa, että kuitenkin vain kunnalla on maankäyttö- ja rakennuslain nojalla velvoite infrastruktuurin rakentamiseen ja palvelujen järjestämiseen. Toisaalta kunta on ainoa maanomistaja, jolla on oikeus kaavojen laadintaan, ja kunta voi itse valita käyttämänsä maapoliittiset toimintatavat.

A:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

B ja C ovat selityksessään vaatineet, että kaupunginhallituksen valitus hylätään ja Järvenpään kaupunki velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

On riidatonta, että Saunaniityn asemakaavan rajaus kaava-alueen itäreunalla on määrätty muilla kuin maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetuilla maankäytöllisillä perusteilla, eikä yleiskaava ole ollut tältä osin ohjeena. Perusteena sille, että kaavaa ei laadita tälle noin 70 metriä leveälle ja 400 metriä pitkälle alueelle, on ollut se, että B ja C omistavat alueen. Heidän perustuslaillisia oikeuksiaan on loukattu ja kaupunki on toiminut vastoin maankäyttö- ja rakennuslain 51 ja 54 §:ää.

Järvenpään kaupunginhallitus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt maan kaavoittamattomuudelle uuden perusteen eli väitteen siitä, että alue olisi huonommin rakentamiseen soveltuvaa kuin kaavoitettu alue. Väite on virheellinen ja perustelematon. Ramboll Oy:n maaperätutkimussuunnitelmakartan mukaan kaavoittamattomalta alueelta ei ole otettu yhtään näytettä. On mahdotonta, että B:n ja C:n omistama maa olisi huonompaa kuin kaavoitetulla alueella, sillä alueen alavin kohta eli Eriksnäsinoja kääntyy nyt kaavoitetun alueen keskelle. Kaupunginhallituksen mainitsemasta melusta tai rataan liittyvästä tärinästä kukaan alueen omakotiasukas ei tiedä mitään.

Kaupunginhallituksen esittämä peruste, jonka mukaan asemakaava-alueen ulkopuolelle jätetty yleiskaavan Amin-alueen osa kuuluu paikallisesti merkittävään laajaan kulttuuriympäristöalueeseen, on virheellinen ja kaavoittamattomuuden perusteena valheellinen. Koko kaupungin omistama Saunaniityn asemakaava-alue kuuluu samaan kulttuuriympäristöalueeseen. Tämä ei ole estänyt alueen kaavoittamista pientalotonteiksi.

B:n ja C:n omistama alue soveltuu omakotiasumiseen ainakin yhtä hyvin kuin kaavoitettu alue ja itäpuolella oleva yli 50 vuotta vanha omakotialue. Jokelan siirtoviemäri vesiputkistoineen kulkee B:n ja C:n omistamalla alueella, joten kunnallistekniikka on rakennettavissa edullisesti.

Kaupungin maapoliittinen ohjelma ja sen perusteella tehty kaavoitusratkaisu on Ristikadun jatkeen osalta selvästi maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentin sekä perustuslain 15 ja 107 §:n vastainen ja myös maapoliittisen ohjelman itsensä vastainen, sillä ohjelmassa ei anneta lupaa tehdä minkäänlaista asemakaavaa yksityismaalle, edes pelkkää katualuetta koskevaa. Yli sata hehtaaria maata omistavat B ja C ovat esittäneet asian käsittelyn kuluessa Ristikadun jatkeen linjausvaihtoehtoja, jotka olisivat pienentäneet heille aiheutuvaa haittaa. Kaupunki ei kuitenkaan ole tehnyt ainoatakaan vaihtoehtoista katulinjausehdotusta.

Olennaisinta on se, että Järvenpään kaupungin alue on jo lähes kokonaan kaavoitettu. Muita kaavoittamattomia alueita ei ole kuin B:n ja C:n omistamat alueet kaupungin länsilaidalla. Yksityismaan kaavoitusrajoitus tulee kohdistumaan vain yhteen tai ainakin hyvin pieneen määrään maanomistajia ja on siten syrjivä.

Järvenpään kaupunginhallitus on B:n ja C:n selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Kaupunginhallitus on valituksessaan selvittänyt laajasti, minkälaisia maankäytöllisiä perusteita asemakaavan rajaukseen on ollut sen lisäksi, että kaupunki maapoliittisen periaateohjelmansa perusteella laatii ensimmäisen asemakaavan ensisijassa omalle maalleen.

Asemakaavaselostukseen sisältyy tiivistelmä maaperän rakennettavuusselvityksestä (Ramboll Oy 26.1.2009) sekä rautatien yömelun leviämiskartta (Pääradan meluntorjunnan toimintasuunnitelman ennustetilanne, Ratahallintokeskus/SITO Oy 2008).

Maaperäselvitystä varten on otettu useita näytteitä B:n ja C:n maalta (katulinja) ja moni kaupungin maalla olevista näytepisteistä sijaitsee sillä tavoin B:n ja C:n maan lähellä, että tutkimuksesta on saatu luotettava tieto myös B:n ja C:n alueen maaperän ominaisuuksista. Tutkimus osoittaa, että maaperä huononee savikon syvyyden ja painuvuuden kannalta vahvasti itään päin mentäessä. B:n ja C:n maalle ei ole tarkoituksenmukaista osoittaa omakotirakentamista suurten pohjarakennuskustannusten takia.

Pääradan melukartoituksen pohjalta asemakaava-alueen pohjoisosan korttelirakennetta muutettiin. B:n ja C:n maan mahdollisen kaavoituksen yhteydessä on selvitettävä sen pohjoisosan meluntorjunnan keinot. Alueen mahdollisia tärinähaittoja ei ole kaavoituksen yhteydessä selvitetty, mutta pääradan Kerava - Riihimäki-lisäraiteiden ympäristövaikutusten arviointiselostuksen yhteydessä (Liikennevirasto/SITO Oy 2010) on todettu tärinäriskin kasvu tulevaisuudessa mahdolliseksi myös Saunakallion alueella.

Edellä mainittujen selvitysten perusteella kaupungin asemakaavan rajausperustelut eivät ole virheellisiä. Kaikki selvitetyt B:n ja C:n omistamaan Amin-alueeseen liittyvät ongelmat ja rajoitukset ovat olleet koko kaavaprosessin ajan tiedossa ja läsnä päätöksenteon perusteissa, vaikka ne eivät ehkä ole olleet riittävän näkyvästi esillä asemakaavaselostuksessa ja asian käsittelyn kuluessa annetuissa lausunnoissa.

Järvenpään yleiskaava 2020:een sisältyvä paikallinen kulttuuriympäristöalue, jonka arvokkaat piirteet säilytetään asemakaavoituksella tai muilla toimenpiteillä (kh/II), on Saunakalliossa rajattu koskemaan vain pitkää ja kapeaa B:n ja C:n omistaman Eriksnäsin tilan peltoaluetta, joka ulottuu Saunaniityn asemakaava-alueen vierestä aina Tuusulanjärvelle asti. Sen sijaan Saunaniityn asemakaava-alue on tämän rajauksen ulkopuolella. Selityksen antaja on tulkinnut yleiskaavaa väärin. Kaupungin perustelu B:n ja C:n kulttuuriympäristövyöhykkeellä omistamien maiden (yleiskaavan Amin-vyöhykkeen lisäksi muun muassa MU-, V- ja SL-alueita) kokonaissuunnittelun tarpeesta ei ole virheellinen.

Asemakaavaselostukseen sisältyy osallistumis- ja arviointisuunnitelma, joka on kuulutettu kaavatyön alkuvaiheessa 22.10.2008. Siinä sekä kaavaselostuksessa kuvataan, miten suunnittelutyön taustalla olevaa arkkitehti Pia Sjöroosin diplomityötä vuodelta 2007 on käytetty kaavoituksen lähtökohtana. Diplomityön kummassakin maankäyttömallissa on B:n ja C:n maille osoitettu pelkästään yhtiömuotoista pientalo- ja rivitalorakentamista.

Asemakaavan lähtökohtia ja laatimista on käsitelty useita kertoja kaupunginhallituksessa ja lopullinen hyväksyminen on tapahtunut kaupunginvaltuustossa kaava-asiakirjojen pohjalta. B ja C ovat saaneet kaikissa asemakaavan laadintavaiheissa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti kirjeitse tiedot kaavatyön etenemisestä ja muitakin yhteydenpitotilanteita on ollut runsaasti.

Kaupunki on useassa vaiheessa ilmaissut B:lle ja C:lle olevansa kiinnostunut ostamaan Eriksnäsin tilan maita. Maanostovaiheessa kaupunki ei kuitenkaan tee eroa yleiskaavan eri käyttötarkoitusten mukaisten alueiden välillä, vaan hankkii samalta alueelta yhtenäisellä raakamaahinnalla ne maat, joiden kaupasta voidaan sopia. Näin ollen maanostotarjouksiin ei ole voinut sisältyä sitoutumista laatia tietynlaista asemakaavaa määritellyille alueille. B:n ja C:n omistama osuus Amin-alueesta ei sovellu hyvin omakotirakentamiseen, josta on nyt suurin tarve.

B:n ja C:n maalle osoitetun Ristikadun katualueen osalta voidaan todeta, että kysymyksessä on yhdyskunnan infrastruktuurin rakentaminen, jossa maa-alue otetaan yleisen tarpeen niin vaatiessa julkiseen käyttöön täyden korvauksen periaatteella. Kaavavaraus ei loukkaa perustuslain 15 §:ssä turvattua omaisuuden suojaa.

Väite siitä, että katuratkaisu olisi asemakaavasta puuttuvan vaihtoehtoselvityksen vuoksi lainvastainen, ei myöskään ole oikea, koska Ristikadun linjaus on muuhun katu- ja tieverkkoon liittymiskohtien sekä peruslinjauksensa osalta yleiskaavan mukainen. Katu- ja tieverkon linjausvaihtoehdot on selvitetty liikennesuunnitelman tarkistamisraportissa ja ratkaisu on siirretty yleiskaavakarttaan. Ennen Saunaniityn asemakaavatyön aloittamista laaditussa Ristikadun jatkeen yleissuunnitelmassa (Suunnittelukeskus Oy 2006) on tutkittu yleiskaavaratkaisun puitteissa kolmea hiukan erilaista tielinjausta, joista tulevaa asemakaavaa varten on valittu maastoon sovituksen ja liikenneteknisten ominaisuuksiensa kannalta paras vaihtoehto. Asemakaavatyön yhteydessä Ristikadun jatkeen katusuunnitelmaa on laadittu kehittämällä ratkaisua muun muassa liikenneturvallisuuden ja ympäristöominaisuuksien kannalta.

B:n ja C:n selityksessä annetaan kaupungin maapoliittisen periaateohjelman sisällöstä ja luonteesta virheellistä tietoa. Maapoliittinen periaateohjelma on luonteeltaan politiikkajulistus, joka ilmaisee kaupungin hyväksymän toimintatavan, mutta sitä ei voida pitää sellaisena alemmanasteisena säädöksenä, joka voisi loukata perustuslain 107 §:ää.

Kunnan toiminnan ja kaavojen toteuttamisvelvoitteiden kannalta olisi täysin kestämätöntä, mikäli hallinto-oikeuden päätöstä mukaillen asemakaavan laatimiseen ryhdyttäessä pitäisi kaavan piiriin ottaa kaikkien halukkaiden maat riippumatta kaavoitustarpeesta ja hankkeen rahoitusmahdollisuuksista. Voidaan kysyä, miten asemakaavarajauksia voitaisiin ylipäätään tehdä esimerkiksi yleispiirteisten yleiskaavojen alueilla, joissa yhtenäiset käyttötarkoitusalueet voivat olla hyvinkin suuria. Maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:n säännös asemakaavan laatimisesta tarpeen mukaan jäisi tällaisessa tulkinnassa täysin tarkoituksettomaksi.

Järvenpään kaupungin pinta-alasta on asemakaavoitettu noin 53 prosenttia. Yleiskaavan suurten virkistys- ynnä muiden aluevarausten vuoksi kaupungin rajat saattavat asunto- ja yritysalueiden kaavoituksessa tulla vastaan vuoden 2020 jälkeen, mikäli maankäyttösuunnitelmat toteutuvat hyvin eikä yleiskaavaa merkittävästi muuteta. Nykyisin kaavoitettaviksi sopivilla yleiskaava-alueilla on useita kymmeniä merkittäviä maanomistajia ja satoja pienempiä, joten B:n ja C:n näkemys yksityismaan kaavoitusrajoituksen kohdistumisesta vain heihin ei pidä paikkaansa. Kaupungin nykyisin omistamat maat eivät riitä kaupunkikehitykseen, mutta aktiiviset maapoliittiset toimet ovat jo alkaneet tuottaa tulosta lisämaiden saamiseksi. Omakotituotantoon sopivasta maasta on kuitenkin edelleen suurin pula.

Järvenpään kaupunginhallituksen vastaselitys on lähetetty tiedoksi B:lle ja C:lle.

B ja C ovat lisäkirjelmässään esittäneet muun ohella seuraavaa:

Ramboll Oy:n maaperänäytteiden ottopaikoista ei voida päätellä B:n ja C:n omistaman alueen maaperän laatua ja rakennettavuutta, sillä vain kaupungin omistaman maan ja katualueeksi kaavoitetun alueen rakennettavuutta on tutkittu.

Mitä melu- ja tärinähaittoihin tulee, B:n ja C:n omistama alue on yli puolen kilometrin päässä rautatiestä. Kaupungin etelälaidalla kaupunki kaavoittaa ja myy radassa kiinni olevia asuntotontteja.

Vastoin aikaisemmin esittämäänsä kaupunki on ryhtynyt tekemään maankäyttösopimuksia.

B:n ja C:n lisäkirjelmä on lähetetty tiedoksi Järvenpään kaupunginhallitukselle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan Järvenpään kaupunginhallituksen valituksesta ja B:n ja C:n valitus Järvenpään kaupunginvaltuuston päätöksestä hylätään siltä osin kuin asiassa on kysymys asemakaava-alueen rajauksesta.

Enemmän viivästyksen välttämiseksi A:n valitus kaupunginvaltuuston päätöksestä sekä B:n ja C:n valitus kaupunginvaltuuston päätöksestä, siltä osin kuin kysymys ei ole asemakaava-alueen rajauksesta, otetaan asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta välittömästi ratkaistaviksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Valitukset hylätään.

2. B:n ja C:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta sekä rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Mainitun lain 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Mainitun lain 51 §:n mukaan asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys, erityisesti asuntotuotannon tarve, taikka maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää.

Mainitun lain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita. Pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Saunaniityn pientaloalueen asemakaava-alueen sijainti ja asemakaavan sisältö

Tuusulan kunnan rajaan pohjoisessa rajoittuva runsaan 10 hehtaarin suuruinen asemakaava-alue sijaitsee Järvenpään kaupungin luoteisosassa vajaan kolmen kilometrin päässä kaupungin keskustasta. Asemakaava-alue sijaitsee jo aikaisemmin asemakaavoitetun alueen länsipuolella, kuitenkin siten, että alueiden väliin jää noin kolmen hehtaarin suuruinen pääosin noin 70 metriä leveä ja runsaat 400 metriä pitkä asemakaavoittamaton kaistale. Tämän asemakaavoituksen ulkopuolelle jääneen alueen omistavat B ja C.

Saunaniityn pientaloalueen asemakaavassa on osoitettu 11 erillispientalojen korttelia (AO-35), joille voidaan rakentaa yhteensä 59 yksiasuntoista pientaloa, sekä yksi asuinpientalojen kortteli (AP-15), jolle voidaan rakentaa rivitaloja, kytkettyjä pientaloja ja erillisiä pientaloja asumistarkoituksiin. Asemakaavaselostuksessa on arvioitu alueen tulevaksi asukasmääräksi noin 270.

Asemakaavassa on osoitettu myös virkistysaluetta (V) ja lähivirkistysaluetta (VL) sekä jäteveden pumppaamoa varten varattu alue (ET-1). Lisäksi asemakaavassa on osoitettu kaava-alueen sisäiset kadut sekä kaava-alueelle johtava katuyhteys, Ristikatu, joka toisessa päässään yhdistyy jo olevaan Ristikadun osuuteen ja toisessa päässään Eriksnäsintiehen. Asemakaavassa osoitettu uusi katuosuus on pituudeltaan noin 450 metriä ja se sijoittuu B:n ja C:n omistamalle alueelle.

Oikeudellinen arviointi kaavapäätöksen kumoamisen edellytyksistä kaava-alueen rajaukseen perustuen

Rakennuslainsäädännön uudistamista koskevan hallituksen esityksen HE 101/1998 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:n kohdalla seuraavaa:

"Säännöksessä ilmaistaan joustavin normein asemakaavan laatimistarve. Laatiminen on tarpeellista ensinnäkin silloin, kun kunnan kehitys edellyttää asemakaavan laatimista. Asemakaavan laatiminen voi olla tarpeen myös muista maankäytön ohjaukseen liittyvistä syistä, jotka voivat liittyä esimerkiksi valtakunnallisiin tai maakunnallisiin intresseihin. Laatimistarvetta koskeva säännös ei luo yksittäiselle maanomistajalle oikeutta asemakaavaan, vaan kaavamonopoliin liittyvä kunnallinen päätäntävalta säilyisi. Yleisen edun näkökulmasta säännös kuitenkin velvoittaa kunnan laatimaan asemakaavan, kun kehityskynnys ylittyy. Säännös velvoittaa kuntaa myös pitämään asemakaavat ajan tasalla. Ajanmukaisuuden arvioinnista säädetään kuitenkin tarkemmin jäljempänä tässä luvussa. Asiallisesti säännös vastaa rakennuslain 33 §:ää, jossa laatimistarpeesta säädetään kehityskynnyksen osalta samasanaisesti."

Kunnalla on velvoite alueen asemakaavoittamiseen, jos maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:ssä säädetyt edellytykset täyttyvät. Mainitun lainkohdan perusteella yksittäisellä maanomistajalla ei ole oikeutta saada aluettaan kaavoitetuksi, vaan kaavan laatimisen tarpeellisuus kuuluu kunnan ratkaistavaksi. Maanomistajien tasavertaisen kohtelun vaatimus huomioon ottaen tietyn alueen sisällyttäminen asemakaavoitettavaan alueeseen tai sen jättäminen asemakaavoitettavan alueen ulkopuolelle ei toisaalta voi perustua yksinomaan siihen, että alueen omistaa tietty maanomistaja. Kaava-alueen rajaus ei myöskään voi perustua pelkästään siihen, että kunnan tavoitteena on kaavoittaa ensisijaisesti omistamiaan alueita. Tällainen tavoite kunnan maapoliittiseen periaateohjelmaankaan sisällytettynä ei siten syrjäytä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyä sen suhteen, miten asemakaavoituksen tulee edetä ja millä tavoin yleiskaavan ohjausvaikutus otetaan asemakaavoituksessa huomioon.

Asemakaavoitettavan alueen rajausta koskeva ratkaisu ei myöskään saa johtaa siihen, että asemakaavan ulkopuolelle tuossa vaiheessa jätetty alue jäisi tulevaa asemakaavoitusta ajatellen sellaiseen asemaan, että alueella ei olisi enää edellytyksiä tulla käytännössä kaavoitetuksi siihen tarkoitukseen, mihin se on yleiskaavassa osoitettu, jollei tällaiselle ratkaisulle ole hyväksyttäviä erikseen selvitettyjä maankäytöllisiä syitä.

B:n ja C:n omistama noin kolmen hehtaarin suuruinen alue, josta nyt on kysymys, sijaitsee asemakaavassa osoitetun Ristikadun pohjoispuolella nyt asemakaavoitetun Saunaniityn pientaloalueen ja jo aikaisemmin omakotialueeksi asemakaavoitetun alueen välissä.

Kaupunginvaltuuston 9.8.2004 hyväksymässä oikeusvaikutteisessa Järvenpään yleiskaavassa 2020 sekä nyt asemakaavoitettu alue että B:n ja C:n omistama alue on osoitettu väljäksi pientalovaltaiseksi asuinalueeksi, joka on tarkoitettu asemakaavoitettavaksi (Amin). B:n ja C:n omistama alue sekä välittömästi sen länsipuolella oleva asemakaava-alueen itäisin osa on lisäksi osoitettu kh/II-merkinnällä paikalliseksi kulttuuriympäristöalueeksi, jonka arvokkaat piirteet säilytetään asemakaavoituksella tai muilla toimenpiteillä.

Järvenpään kaupunginhallituksen valituksessa korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittämästä ilmenee, että kaupunki ei ole pystynyt vastaamaan omakotirakennuspaikkojen kasvavaan kysyntään vuoden 2006 jälkeen muuten kuin hajanaisia yksittäisiä rakennuspaikkoja luovuttamalla ja että normaalisuhdanteen aikana tarve on noin 30 rakennuspaikan vuosittaiseen luovuttamiseen. Kaupunginhallitus on toisaalta lausunut, että Saunaniityn asemakaava-alueelle osoitetut omakotitalojen rakennuspaikat vastaavat määrältään kahden tai kolmen vuoden välitöntä kaupungin rakennuspaikkojen kysyntää. Rivi- ja kerrostalojen rakennuspaikkojen osalta kaupungin tarve ei ole yhtä kiireellinen.

Järvenpään kaupunginhallituksen ilmoittaman mukaan Saunaniityn asemakaava-alueen itäosa on huonoihin maaperäolosuhteisiin, pääradan aiheuttamiin melu- ja tärinähaittoihin ja kunnallistekniikan taloudelliseen järjestämiseen liittyvistä syistä osoitettu tehokkaampaan yhtiömuotoiseen rakentamiseen, jolloin haittojen ehkäisy ja rakentamisen kustannustehokkuus ovat paremmin hallittavissa. Asemakaavan rivitalotontille on tarkoitus rakentaa kaupungin asuntoyhtiön vuokra-asuntoja.

Kaupunginhallituksen käsityksen mukaan näiden samojen periaatteiden mukaisesti myös asemakaavan ulkopuolelle jätetyt B:n ja C:n omistamat yleiskaavan Amin-alueen itäosat tulisi asemakaavoitettaessa osoittaa yhtiömuotoiseen pientalo- tai rivitalotuotantoon, mikäli ne ylipäätään on mahdollista ottaa rakentamiskäyttöön. Tähän kaupungilla ei kuitenkaan maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:n säännökset huomioon ottaen ollut tarvetta kaavoituksen tässä vaiheessa. Kaupunginhallitus on lisäksi lausunut, että yleiskaavassa osoitetun Amin-alueen itäosan asemakaavoittaminen on mahdollista erillisenä hankkeena, kun rivitalotontteja alueella tarvitaan.

Kaupunginhallituksen tonttitarpeesta esittämän selvityksen perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että B:n ja C:n omistaman alueen sisällyttäminen asemakaava-alueeseen ei kaavoituksen tässä vaiheessa ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:n edellyttämällä tavalla tarpeen. Yleiskaavalla ei myöskään ole maankäyttö- ja rakennuslain perusteella sellaista ohjausvaikutusta asemakaavoitukseen, että yleiskaavan tietyn aluevarauksen alue tulisi kokonaisuudessaan välttämättä sisällyttää samaan asemakaava-alueeseen. Asiaa ratkaistaessa on edellä esitetyn mukaisesti otettu huomioon, että asemakaavan ulkopuolelle jätetty alue on pinta-alaltaan yksinäänkin riittävän suuri muodostaakseen tarkoituksenmukaisen suunnittelukokonaisuuden. Asiassa ei ole muutoinkaan ilmennyt, etteikö aluetta voitaisi myöhemmin asemakaavoittaa ja etteikö alueella olisi edellytyksiä tulla kaavoitetuksi yleiskaavassa osoitettuun tarkoitukseen.

Kun otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:stä ja sitä koskevasta lainvalmisteluaineistosta ilmenevä tarkoitus turvata kunnan päätäntävalta asemakaavoituksessa, kaupunginhallituksen kaava-alueen rajauksesta esittämä maankäytöllisiin syihin perustuva selvitys sekä asemakaavoituksen ulkopuolelle tässä vaiheessa jätetyn alueen koko, Järvenpään kaupunginvaltuuston ei voida katsoa loukanneen maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta tai muutoinkaan ylittäneen harkintavaltaansa hyväksyessään Saunaniityn pientaloalueen asemakaavan kaava-aluetta koskevine rajauksineen.

Hallinto-oikeus ei sen päätöksessä mainituilla perusteilla ole voinut kumota kaupunginvaltuuston päätöstä. Hallinto-oikeuden päätös on näin ollen Järvenpään kaupunginhallituksen valituksesta kumottava ja B:n ja C:n valitus kaupunginvaltuuston päätöksestä tältä osin hylättävä.

Muut valitusperusteet

Enemmän viivästyksen välttämiseksi korkein hallinto-oikeus ottaa välittömästi ratkaistavakseen A:n sekä B:n ja C:n valitukset kaupunginvaltuuston päätöksestä siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt valitusperusteista lausumatta.

Asemakaavassa on kaava-alueelle johtavana kokonaan uutena kulkuyhteytenä osoitettu Ristikatu-niminen katualue, jolla olemassa olevaa Ristikatua on jatkettu aina Eriksnäsintielle saakka. Eriksnäsintie kulkee Järvenpään varsinaisen keskusta-alueen länsipuolitse ja jatkuu Tuusulan kunnan puolella Jokelan suuntaan.

Järvenpään yleiskaavassa 2020 on osoitettu yhdystie/kokoojakatu-tasoinen yhteys Ristikadun päästä Eriksnäsintielle. Yleiskaava on tältä osin ollut maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaisesti ohjeena asemakaavaa laadittaessa, vaikka asemakaavassa osoitettu Ristikadun linjaus vähäisessä määrin poikkeaa yleiskaavan mukaisesta linjauksesta. Asiakirjoista ei myöskään ole pääteltävissä, että asemakaavassa osoitetun uuden kulkuyhteyden myötä liikenne lisääntyisi nyt kysymyksessä olevan asemakaava-alueen ulkopuolella sijaitsevilla Laurilantien, Jäppilänkadun ja Ristikadun varren pientaloalueilla siinä määrin, että tästä aiheutuisi maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentissa kiellettyä elinympäristön laadun merkityksellistä heikkenemistä tai kohtuutonta haittaa.

Uuden pientaloalueen kulkuyhteyksiä varten on tullut osoittaa katuyhteys. Kun otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukainen asemakaavan sisältövaatimus edellytysten luomisesta liikenteen järjestämiselle, kulkuyhteys asemakaava-alueelle on voitu osoittaa kulkemaan sekä jo olevan Ristikadun että Eriksnäsintien suunnasta.

Kaupunginhallituksen esittämän selvityksen mukaan Ristikatu sijoittuu huomattavasti B:n ja C:n tilan pihapiiriä alemmalle tasolle ja noin 150 - 200 metrin päähän tilan päärakennuksesta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asemakaavassa osoitetusta Ristikadun linjauksesta ei aiheudu myöskään B:lle ja C:lle maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentissa kiellettyjä seurauksia.

Asemakaava-alueen keskiosassa kulkevan itä - länsi-suuntaisen Kertalämmitteisenkadun itäpäästä alkavaksi on osoitettu kaava-alueen rajaan asti ulottuva yleiselle jalankululle ja polkupyöräilylle varattu alueen osa ja länsipäästä alkavaksi kaava-alueen rajaan asti ulottuva ohjeellinen yleiselle jalankululle ja pyöräilylle varattu alueen osa. Asemakaava-alueen eteläreunaan virkistysalueelle on osoitettu samoin itä - länsi-suuntainen ohjeellinen yleiselle jalankululle ja pyöräilylle varattu alueen osa. Lisäksi kaava-alueelle on osoitettu eräitä vastaavia pohjois - etelä-suuntaisia reittejä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asemakaava ei ole lainvastainen sillä A:n valituksessaan esittämällä perusteella, että asemakaava-alueen pohjoisreunaan Tuusulan kunnan rajan suuntaisesti ei ole osoitettu kevyen liikenteen väylää tai ulkoilureittiä.

Kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamiselle lainvastaisena ei ole perusteita niiden valituksissa hallinto-oikeudelle esitettyjen valitusperusteiden johdosta, joista hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole lausuttu.

Lopputulos

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole ollut lainvastainen hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksissa esitetyillä perusteilla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset on hylättävä.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva ratkaisu

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, B:lle ja C:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen ja Eija Siitari-Vanne. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.